书刊导览 | 《荷兰土地使用规划——原则与实践》11【连载】

有许多不讲荷兰语的专业人士、政治家和爱好者对荷兰人使用土地的方式非常感兴趣。这些“外国人”在荷兰进行学术旅行时，常常会对荷兰的土地使用情况表示惊讶。但是，他们并不知道这些土地使用是怎样产生的：荷兰人是究竟如何做到如此的？《荷兰土地使用规划——原则与实践》一书将解释荷兰土地使用规划的实际运作机制，以及规划和实际发生的事情之间的关系。本书讲述的荷兰土地使用规划其实就是荷兰的国土空间规划。
近年来，越来越多（成长中）的规划师来到荷兰，不仅是进行短期的学术旅行，还有更多的是作为交换计划的学生。尽管他们不会讲也无法阅读荷兰语，但希望在驻留荷兰期间学习荷兰的规划，这本书对这些“外国人”应该会有帮助。本书作者在荷兰学习土地使用规划，同时还具有英国规划的背景，他研究土地使用规划并致力于实践已超过30年。经译者及出版社授权，本号从10月24日开始陆续推送该书的部分内容。

系列文章

6.8  自然发展区

6.8.1  规划/开发的位置和性质

海尔德兰门户（GeldersePoort）是一片自然发展区，位于荷兰城市阿纳姆、奈梅亨与德国城市埃默里希（Emmerik）、克莱沃（Kleve）之间。项目总面积大约2.1万公顷，其中1万公顷位于德国，1.1万公顷位于荷兰。海尔德兰门户的荷兰部分位于莱茵瓦尔登（Rijnwaarden）、戴芬（Duiven）、莱茵河畔的米林恩（Millingen aan de Rijn）、奈梅亨（Nijmegen）、贝克-乌贝尔亨（Beek-Ubbergen）、韦斯特尔福尔特（Westervoort）、林厄瓦尔德（Lingewaard）, 上贝蒂韦（Overbetuwe）和泽弗纳尔（Zevenaar）等市镇境内。在此，我们只关注这一项目位于荷兰境内的部分。这一独特的区位——莱茵河离开德国进入荷兰的地方，塑造了荷兰河流景观的门户。在这一地区，莱茵河分成了四条河流：瓦尔河、潘讷邓茨运河、下莱茵河和艾塞尔河。这一部分的河流景观具有如下的特征——众多的河汊、古老的河床、自然的保留地、河坝后与河床上的农田，以及各种形式的休闲娱乐活动。

图6.15  海尔德兰门户

海尔德兰门户规划的长远目标，是创造一片不间断的自然保护区。为此，农用地和自然保护区被严格地分开。河坝后的大部分土地将继续保持农业用途，而河床上的土地将发展为自然保护区。由于河床上的土地大部分归农民所有，同时，部分土地的沙砾和黏土开采权尚未到期，因此这些土地的征收需要通过收买原始所有者或者用河坝背后的土地来交换。此外，河床上的黏土层必须清理，以恢复古老的砂土并为河流创造更多空间。

国家林业局拥有这一新开发自然保护区的主要产权，并与世界野生动物基金会（World Wildlife Fund，简称WWF）、方舟基金会（Ark Foundation）以及其他的组织和（私营）伙伴合作管理。

沿着河流，许多耕地和牧场正被置换成自然保护区，在水草丰美的地区放牧着柯尼卡马和加罗韦牛。沿河许多地区已经完全还原成河床，在大堤之间留下了更多让河流通过的空间。沼泽湿地、新生的河岸林和池塘正在成型，正在寻找途径让多种鱼类、鸟类、昆虫和植被回归这一地区。

6.8.2  规划过程

在1980年代末，作为塑造地景的一个重要过程，规划理念意图部分地恢复了河流的生机。该规划理念受到了获奖规划“鹳规划”（Plan Stork）的启发，在这一规划中引入了沿河自然发展的概念，同时提出海尔德兰门户是有可能进行这种发展的地区之一。

1991年，国家政府提出了名为“河流地区的进一步精心设计”（荷兰语：Nadereuitwerkingvoor het Rivierengebied，缩写NURG）的政策文件，文件中提出了荷兰河流景观的发展愿景。在这一文件中，海尔德兰门户成为七个项目之一。针对这一地区的政策是这样的：“基于一项综合的规划，统筹管理各项功能如整合砂石黏土开采、重构农业、寻找休闲空间等，在整个海尔德兰门户内保护自然并实现大规模的自然生态开发。”作为NURG的成果，中央负责农业的部门和负责水务的部门同意对海尔德兰门户的自然发展提供财政支持。

为了进一步贯彻NURG的政策，海尔德兰省带头启动了一个项目，项目机构由项目组、指挥组和咨询委员会构成。指挥组包括海尔德兰省政府以及中央负责规划、农业、水务的各部的地方代表，他们一起构成了项目伙伴。1996年5月，指挥组进一步扩大，休闲娱乐董事会、国家林业局、水务局、市镇政府和欧艾波德（Ooijpolder）土地重整委员会的代表加入。咨询委员会由农业董事会、矿石开采商、自然与环境组织、渔民和猎人组成。此外，还成立了一个省级工作小组，扮演辅助和协调的角色。

1995年，指挥组在“海尔德兰门户发展愿景”（荷兰语：ontwikkelingsvisie Gelderse Poort）中提出了这一地区未来的发展理念。这一发展愿景可以视作项目开始实施的标志，海尔德兰省是实施工作的带头人。1993年当发展愿景还在制定的时候，国家绿地结构规划（荷兰语：StructuurschemaGroeneRuimte）就将海尔德兰门户列为战略性绿地项目。随后，海尔德兰门户被国家空间战略制定为国家景观（National Landscape），同时也受到欧洲鸟类与栖息地指令的保护。将这一地区指定为国家景观，应该被视作头十年更加关注堤坝后地区的政策的延续。省政府负责制定针对国家景观的政策。

6.8.3  开发过程

海尔德兰门户将分阶段开发。局部的规划诸如“Klompenwaard”和“Millingerwaard”已经完成，部分土地已经归政府机构和诸如世界野生动物基金会等组织所有。然而，大部分土地仍不得不主要从农民和砂石土壤开采商处征收。最初，土地征收（主要是边缘地带的农用地）并未引起许多问题，到2001年1月时，大约30%的土地已经征收完毕，而且规划的12%已经得以实施。然而，剩余土地的征收工作变得十分棘手，土地价格迅速飙升，以致农场置换不得不放慢了速度。

6.8.4  从启动到竣工的工期、意想不到的变化、延误等

项目从1991年开始，工期预计需要大约25年。但是这并不意味着海尔德兰门户内新的自然保护区开发会在2015后停止，诸如国家林业局和WWF等组织有志于继续开发新的自然保护区，并要在荷兰全域，尤其在海尔德兰门户扩大这类保护区的面积。

海尔德兰门户的规划和实施过程中遇到了一些问题。其一，（非边缘区）土地的征收比预期的要困难，这是土地价格和采矿权收购成本上升所导致的结果。其二，土壤受到污染，这同样造成了成本上升和开发延时。其三，必需开采的黏土量大大超出了市场需求量。其四，1993年和1995年的极端河流水位造成了意想不到的变化。为此，国家政府出台了新的名为“给河流空间”的政策指引，旨在改善面临洪灾危害的城市地区的安全性（见第2章）。这一新政策减缓了海尔德兰门户的开发，有时也会与新自然保护区的开发理念相冲突。

6.8.5  整个开发的最终结果评估

虽然项目尚未完成，但迄今为止成果是很好的。新的自然保护区已经落成，针对海尔德兰门户其他部分的规划也正在被制定和执行。目前，海尔德兰门户区内的生物多样性已经显著增加，在这一地区休闲游憩的可能性也在不断增加。

来源：巴里·尼德汉姆（Barrie Needham）.  自然开发区[M] // 罗震东, 译. 张京祥, 校. 荷兰土地使用规划——原则与实践. 东南大学出版社, 2014.

本系列预告

12 译后记

延伸阅读

排版：徐嘟嘟

——to be continued——

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